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对影响我区《草畜平衡管理办法》实施的三大问题的思考 达林太 从改革开放到现在，草原畜牧业走过了两个发展的十年。第一个十年是由计划经济向市场经济过渡的十年。这十年是草原畜牧业依赖于天然草场迅速发展的十年。这十年可能使一些人为其短期内取得经济实绩所迷惑，并幼稚地皈依了一种被重新诠释了的发展神话。故在战略指导思想方面出现了以牲畜头数扩张来获取利益的偏颇。这个指导思想的偏颇，也使草原畜牧业走入一大误区--数量畜牧业。 第二个十年是市场调节完全占主流的十年。这十年是人类贯以科技之外衣，奴役榨取自然，是自然尖锐对抗人类的十年。这十年也使人们认识到了科技并非万能，发展是有止境的，以牺牲生态环境所换取的短暂的经济增长，这种发展模式所引导的发展实践毁坏了人类赖以发展的自然基础，恶化了生物种永续生存的自然条件。同样在这十年，草原畜牧业的经济增长所付出的是大片草地进一步荒漠化的代价，它远远大于其价值，这种增长给草原畜牧业带来的是贫困，而不是富裕。这种人类当代实践的终极性痛楚，使人们对蒙古民族长期以来对草地近乎印第安人的崇拜和敬畏的游牧文明作了一次深刻的反思。蒙古民族在与自然和谐相处的游牧生涯所产生的游牧文明蕴含着深刻的生态哲理。人类社会的发展也就是草原畜牧业的发展，必须符合生态规律。人与自然相互作用的方式是健全持久的发展。在我们实施大开发的今天，应该选择怎样的发展战略，才能弘扬我们民族宝贵的游牧文明的精华，吸收资本主义国家一切肯定的成果，有效地避免资本主义国家在发展工业的过程中所出现的消极后果，制止进一步的草原恶化，消除贫困，是摆在我们面前的一大重要课题。 自治区政府提出的《草畜平衡管理办法》是以生态学为理论质点，以整个草原生命物质层圈的整体性为基点，关注草原生态环境系统内在关联的相互依存，反对人类主体能力的过度滥用，以求得最终意义上的人类生存之良性结构。但要真正地将《草畜平衡管理办法》深入持久地落实下去，不像《草原法》那样被束之高阁，还必须制定实现这一目标的布局状态与方案，并以体制的力量动员全社会的投入，使不符合恢复生态和经济发展的旧经济布局迅速转变为符合国家、人民总体利益的新形态。下面就其旧的经济布局对实施《草畜平衡管理办法》的影响作一简略分析，以供和大家商榷。 一，税收制度对实施《草畜平衡管理办法》的影响 草原畜牧业是以草地牧草为饲料来源，以放牧经营的畜牧业。在漫长的历史进程中它逐步形成了一种有序结构和稳定状态的游牧生产方式。我们所看到的这种游牧生产方式的形态，状态都是合乎规律，都是各种因素相互制约的结果，因而具有一定的“合理性”。人类在其中的生产劳动都是实现自己目的性的活动。在传统畜牧业生产中，人类是参与而不是改变自然界的“惯常行程”，从而达到了动植物群落和生态系统不断进行物质和能量的交换。内部的各种因素通过相互制约、转化、交换、补偿等作用，都趋于一种相对稳定的平衡状态，正是这种平衡状态，才使游牧民族得以繁衍。 建国后，由于片面强调“以粮为纲”、“牧区粮食自给”，使草原畜牧业处于被农耕经济蚕食和包围之中，草原畜牧业经济徘徊不前。十一届三中全会以后，牧区推广“草场公有，承包经营，牲畜作价，户养户有”的草畜双承包责任制，使牧民真正地成为牲畜的主人。这一具有历史意义的举措极大地调动了广大牧民的积极性，解放和促进了生产力的发展，权力和利益的调整使牧民占据了生产和经营的主导地位。生产和经营的自主权激发出巨大的积极性和创造力。同时以牲畜头数纳税的方式使牧民在感觉上找回了主人翁的地位。因为牧民向政府纳的税多，就是对国家的贡献大，就受到政府的嘉奖，再加上地方利益的刚性化和政府独立的利益所向，牵制了政府在草原畜牧业发展的各个时期不能及时地转变指导思想，在地方政府的财政包干、分灶吃饭这种财政体制下，各级政府成为经济利益的主体。地方经济发展的快慢，财政收入的多少，不仅是政府的重要责任，而且是考核政府官员政绩的重要标志。 由于各级政府承受着财政收支平衡的巨大压力，而且牧业税又是地方财政收入的主要来源，政府所承受的财政压力自然转换为政府对畜牧业的压力。以牲畜头数纳税的方式很自然地滋生为过度依赖于天然草场的扩张型数量畜牧业。数量的扩张会给地方政府带来丰厚的税收。尽管国家制定了《草原法》，《草原法》从法制的角度提出了不宜过牧超载，社会各界从各个角度提出了过牧超载是造成草原生态恶化的主要原因。但是《草原法》这一法律执法的主体是地方政府，地方政府考虑到牧业税的收入，一直不下大的决心加大《草原法》的执法力度，企图通过一些理论上可行的系统工程来挽救因牲畜膨胀而逐渐走向衰落的草原畜牧业，以维持地方政府的收支平衡，这就是明知过牧超载会造成草场退化，沙化，畜牧业经济发展迟缓，而难以回转的主要原因。 因牲畜头数的纳税造成政府这种对草原畜牧业的管理不是靠法制，而是广泛采用政策措施。就目前这种体制状况对完成畜草平衡来说困难很大，弄不好就会走入一种“上有政策，下有对策”流于形式的误区。因为政府的这种不规范行为，其中包含着很大人治的因素，行政行为缺乏约束，随意性很大，在政府的地方利益受到损害时，很难从大局出发。故税收制度不改革很难使地方政府从牺牲自己的局部利益，去顾及大局利益来完成畜草平衡，因为畜草平衡真正落实就意味着地方牧业税成倍地减少。税收减少了，工资发不出去怎么办？这是一直困扰着地方政府的一大难题。基于地方财政对数量畜牧业的这种依存关系，笔者认为，要想完成畜草平衡，首先要变更税收制度，变牲畜头数纳税为草场纳税，使地方政府从牧业税的依赖中走出来，加大《草原法》的行政执法力度。完成畜草平衡，纳税制度的变更当然会影响很大一部分地方的财政收入，并且这些地方都属于经济欠发达地区，这就需要国家对这些地方的财政进行适当的补贴，使其放下包袱，恢复生态，控制荒漠化的东流，来回报社会。 二，庞大臃肿的基层政府对畜草平衡方案的影响 基层政府的职能是机构的灵魂，政府机构则是职能的载体。政府的职能决定机构的设置，人员的多少，以及行政机构的活动方向和内容，而政府机构直接影响政府的职能，二者相互作用，密不可分。 八三年，政社分开。牧区行政恢复了方（苏木）村（嘎查）两级机构。弱化了基层政权对生产的直接干预。随着改革开放的不断深化，国家对各类畜产品的价格逐步放开，再加上社会主义市场体系逐步完善，基层苏木政府越来越失去其职能作用，变成了一个税务所。所有的工作大都围绕数羊、收税展开，只要税收任务完成了，一年的任务就全部完成了，其余的时间大都是持待上级部门的视察。上级政府对下级政府的考核指标主要看税收任务完成的情况怎样，税收又和工资挂钩，收完税就发工资。每年从牧民那里收回的牧业税几乎全部让基层政府这一块的工资、行政开支和招待费吃掉了。几乎所有的基层政府都存在截留税款和私设小金库的现象，这就出现从牧民那里收税不开票或少开票，这样除滋生腐败外，还无利于国家对草原牲畜数量的真实统计（每年统计的牲畜数目远远小于实际数目）。乱收费，乱摊派，挪用项目款、扶贫款的现象时有发生，严重地加重了牧民的负担。从目前的现状看，牧民的负担问题已不是一个简单的经济问题，它将影响到社会的许多方面，如政治稳定，生态恶化，民族团结，党在群众中的威信。 牧民为了养活这个几乎丧失了行政职能的政府机构，不得不加大饲养牲畜的数量。上级政府为了维持这个政府机构的运转，不得不去默认牧民多养牲畜，生态的恶化和沉重的负担已使牧民扩大再生产陷入一种原来规模的简单重复，成萎缩性经营状态。这一贫困效应又加重牧民对草牧场涸泽而渔的使用态势。这也是造成草牧场退化，沙化，生态恶化的另一原因。 就现阶段而言，国家和牧民的沟通间存在着不少问题。根据行政管理学原理，管理的层次越多，上下沟通就越困难，越可能出现信号失灵的情况。由于我国的牧区属于管理的最低层次，又不像城市那样属于政治、文化的中心，新闻传播媒介在上下沟通方面具有重要地位。但就目前我国的新闻传播媒介对牧区的情况反应相对减少，且大量报道的是为数不多的“养畜大户“，这样就可能造成一种误解，过高地估计了牧区的富裕程度，过低地估计了牧民的负担问题，新闻媒体中报道的“养畜大户”生产经营状况，误以为全区牧民的生产经营状况。这种报喜不报忧的报道方式使牧民的实际情况不能及时地传递，再加上中间的管理层次出于各自的利益，往往反馈到最上层时已经是经过好几次套用领导意图的加工信息，已经严重失真。这就使上级政府难以真正了解牧区广大牧民的生产、生活、经营状况，不能正确地估计基层政府的机构臃肿迫使牧民多养畜，是造成生态恶化的又一原因。过高地期望科技所带来的集约化早已使草原上的牲畜完成了温饱，这一切使上级政府不能迅速地调整和制定政策，以至牧民误以为国家不关心或忽视牧民，造成对政府的不满或对立情绪，甚至以非常方式发泄不满，严重影响了国家和牧民的关系。 由此可见，在新的历史条件下，牧区的实际问题也代表我区的根本问题。如何配合西部大开发完成畜草平衡恢复生态的问题，也就是现阶段牧民减负的问题。要完成畜草平衡，又在不影响牧民切身利益的情况下只有一个办法，将已丧失行政职能作用的基层政府变为一个政府的派出机构，精兵简政。这样就可使牧民少养部分牲畜，有利于恢复生态，又有利于在新旧体制转换过程中，用积极方式将牧民导向市场，不至于给社会带来隐患。 三，草原畜牧业局部发展不平衡对《草畜管理办法》的影响 在现代化进程中，隶属于农业的畜牧业属弱质产业，自然风险和市场风险大，直接经济效益低，平均利润小，投资回收长。因此畜牧业与其他行业进入市场属于不公平竞争的劣势。 九零年以后，政府对畜产品价格全部放开，牧民被粗暴地推入了市场。受传统畜牧文化的影响，一部分一直沿袭在天然草场放牧低投入，低产出，低效益的牧民，因生活费用和生产成本加大，生活境遇恶化，每年卖了牲畜，顾得了生活，就顾不了基本生产资料的投入和购置。这一部分牧民在畜产品的大起大落中受到了极大的冲击和打击，已经完全丧失了竞争市场的能力。再加上不善于独立经营和本身存在的一些不利客观因素，迫使这一部分牧民成为贫困户。一部分商品意识强，懂经营，善管理的牧民，巧妙地利用经济转轨时期市场体制不完备出现的多家竞购和流通领域空前混乱引发的各类大战，在畜产品涨价的时候及时地出售自己的畜产品，使其变为商品，并以换回的货币来增加畜牧业基础设施的建设。基础设施的改善极大地促进了畜牧业的发展，使畜牧业步入良性循环的轨道，再加上破产无畜的牧民草场闲置，给这一部分牧民提供了广阔无价的天然饲草料来源，草原上一批牧业大户迅速发展起来了。随着一个时期宣传媒体对这些大户的报道，又使地方政府更多地对这些大户进行包装式的扶持，就使草原出现了核心-边缘理论所阐述的核心-边缘，马太效应的两极。一部分牧业大户步入了富裕之路，一部分牧民陷入了贫困的境地。 再加上目前实行草场公有，牲畜户有，二者的产权关系不统一，又没有形成协调一致的经营机制，这就使先致富的牧业大户为了降低畜产品的成本盲目地扩大牲畜的数量，强化对自己和周边他人草地资源的索取和利用。而陷入贫困境地的牧民又经不起那种富裕的诱惑，觉醒了谁养牲畜少谁就吃亏这一道理，也开始节衣缩食地壮大自己的牲畜数量。这一部分牧民每年出栏牲畜都是按当年的简单生活开支和生产开支去计算的。又因为这一部分牧民的扩大再生产过程已经注入不了新的资金，只好用放牧来对付自然灾害，用养长寿羊来维持自己牲畜的数量。这种饲养模式对国家和个人都是非常有害的。 近几年来，一些畜牧大户已经完成了原始的资本积累，开始在政府的鼓励下用科技的手段加剧对草牧场的利用，如围栏封育，饲草料基地的开发和人工草场的种植。这种在草牧场产权所有制形式缺乏清晰的界定，缺乏明确的法人代表的情形下，牧业大户上述系统工程的开发不能起到以草促牧的作用，相反的只能加速草牧场的进一步退化，沙化。（对系统工程开发笔者有专门的篇幅论述，这里就不在重复了。） 在落实自治区《草畜平衡管理办法》的今天，如何理顺这种畜牧业经济局部发展不平衡所造成的草牧场不合理使用，笔者是这样认为的，草原畜牧业大户尽管在它的发展过程中带有许多欠合理性，但毕竟在我区的畜牧业发展和改革进程中做出了巨大的贡献。在“效率优先，兼顾公平”的社会总原则下，我们应加大“双权一制”的贯彻和执行，同时为完成畜草平衡，首先变更税收制度，变牲畜头数纳税为草场纳税，让牧民对草场产生农民对自己承包土地的那种权益意识，通过纳税让牧民巩固对自己草场的支配和使用权力。同时建立一种大稳定，又调节的草牧场流转机制，让大户的牲畜通过有偿使用的形式向小户或无畜户闲置的草场流转，这样在有利于大户发展的基础上，完成畜草平衡，使小户和无畜户的草场不被大户无偿占有，而是通过向大户的发包以解决生活来源问题。这对草原的扶贫工作来说意义重大，这也有利于为畜牧业劳动向其他产业流动起缓冲作用。同时使牧区这一部分特殊公民（承包草场，无牲畜，不向政府纳税）通过草场纳税这一机制，使其放下自卑和不满情绪，树立社会责任感，调动其积极性，加入畜牧业发展的行列。 （注：此文为2001年内蒙古西部论坛上的演讲稿） |